В идее самоуправления наиболее основа-
тельно и отчетливо выражено стремление чело-
века к полнокровному участию во всех сферах
жизнедеятельности общества, тяга к наиболее
полной реализации своих творческих потенций,
своего авторитета. Сама идея местного само-
управления и, более того, ее практическая реа-
лизация в общественной жизни в России имеет
довольно длительную историю. Давно стало
общеизвестным высказывание о том, что мест-
ное самоуправление есть важнейший элемент
самоорганизации территориальных сообществ
по месту жительства, от его эффективности зави-
сит многое, в том числе и качество жизни членов
территориальных сообществ. Однако длитель-
ная история развития местного самоуправления
в нашей стране свидетельствует и о том, что
собственно феномен местного самоуправления
в нашей стране переживал различные периоды.
Местное самоуправление подобно маятнику, со-
вершающему колебания, двигалось от прямого
государственного управления территориями к
самоорганизации местного территориального со-
общества и обратно. При усилении центральной
власти самоуправление являлось в значительной
мере компромиссом между верховной властью и
входящими в состав единого государства терри-
ториями, а признание прав территорий на само-управление сглаживало остроту противостояния
центра и провинций. Местное самоуправление
на протяжении всей своей истории не перестает
совершенствоваться, сегодня являясь механиз-
мом формирования и составной частью соци-
ального государства и гражданского общества,
призванным обеспечивать защиту совместных
интересов граждан, проистекающих из прожива-
ния на определенной локальной территории.
Самоуправление вообще есть способ об-
работки социального пространства, занимаемо-
го людьми, с одной стороны, для создания им
комфортных условий проживания, а с другой
(и, пожалуй, именно это является главным), для
эффективного управления территориями. Каким
образом достигается последнее – в этом суть
любого политического режима. Вместе с тем
необходимо различать местное самоуправления
стабильных режимов и местное самоуправление
переходных эпох. Противоречия всех переход-
ных эпох в рамках, в которых осуществлялось
реформирование местного самоуправления, са-
мым непосредственным образом отражались на
степени его организованности и значимости и в
конечном счете на его эффективности.
На своем начальном этапе становления со-
ветской власти в стране Советы выглядели как ор-
ганы прямой демократии, своеобразный архетип
местного самоуправления, много обещавший в
будущем в силу лозунгового марксизма, освоен-
ного строителями нового общества, и практикой
ускоренного строительства социализма. Через
Советы представители всех классов и слоев мог-
ли транслировать властям общую волю народа.
Далекие от политики замечательные люди, пред-
ставляющие все профессии и социальные слои
населения – доярки, шахтеры, учителя, врачи и
т. п., стали представлять общую волю народа в
течение нескольких дней в году, для того чтобы
утвердить решения, представляемые на их сес-
сии бюрократией исполнительных органов. Это
было свидетельством того, что представительная
власть практически полностью утратила свои по-
стоянные функции и полномочия, не говоря уже о
профессионализме, который отныне стал исклю-
чительной прерогативой исполнительной власти
на всех ее уровнях сверху донизу.
Недооценка, а порой и игнорирование ин-
ститута местного самоуправления в социали-
стическом обществе была обусловлена многими
причинами, среди которых не последнее место
занимала унификация политики и экономики.
Правящая государственно-партийная номенкла-
тура признавала только одну форму политики –
государственную, только одну форму экономики
– социалистическую, с некоторыми оговорками
относительно форм собственности, в частно-
сти общенародной и колхозно-кооперативной.
По всем направлениям развития общества про-
водилась единая государственная политика, где
активности и инициативе граждан было отведе-
но неподобающе малое место. Пассивность же
граждан вела, с одной стороны, к обесценива-
нию и обессмысливанию местного самоуправле-
ния как социального института, а с другой, она
же (пассивность) служила своего рода «оправ-
данием» исполнительной власти, узурпировав-
шей функции местного самоуправления. Советы
– традиционная и во многом исчерпавшая свои
возможности (в условиях глубокого огосударст-
вления всех сторон жизни общества) форма осу-
ществления власти – в условиях стагнации по-
литического режима перестали отвечать новым
условиям существования общества и постепенно
стали утрачивать свое позитивное содержание.
Идея же пропорционального представитель-
ства трудящихся в Советах, не только имевшая
прогрессивное значение, но и реально проводив-
шаяся в жизнь в первые годы советской власти,
формально олицетворявшая местное самоуправ-
ление, так и осталась, по существу, в неразвитом
состоянии. Это было связано с потерей местными
Советами в ходе своей эволюции своего истори-
ческого предназначения как проводника общей
воли народа. Народная воля, выраженная в Со-
ветах всех уровней, первоначально участвовала
в решении важнейших вопросов войны и мира,
собственности, земли, принципов организации
власти. На начальном этапе становления власти в
стране Советы выглядели как органы прямой де-
мократии, были своеобразным архетипом местно-
го самоуправления, много обещавшим в будущем.
Собственно, вся система Советов и была ор-
ганизована адекватно искаженному тоталитарной
реальностью политическому пространству, но и в
этих условиях Советы выполняли ряд функций,
свойственных реальному местному самоуправ-
лению. Непосредственное участие населения в
деятельности Советов проявлялось в подготов-
ке наказов кандидатам в депутаты, в них затра-
гивались конкретные вопросы хозяйственной и
культурной деятельности самих Советов, благо-
устройства населенных пунктов и прилегающих
к ним территорий, удовлетворения разнообраз-
ных потребностей жителей местных сообществ.
К самоуправленческим началам в Советах отно-
сились и другие формы непосредственной демо-
кратии, прямого участия населения в их работе:
довольно широко практиковались отчеты депута-
тов исполкомов и их отделов перед избирателями
по месту жительства последних или в трудовых
коллективах, отзыв депутатов, участие населения
в деятельности постоянных комиссий, письма и
предложения граждан, различные собрания изби-
рателей, участие в существовавших тогда органах
народного контроля и т. д.
На практике же общество не получило
прямой демократии, а вместе с тем и нормаль-
ной системы представительной власти, так как
представитель народа – депутат, со временем
оказался лишенным любой самостоятельности:
в сложившейся тоталитарной политической си-стеме он выступал, по существу, только в роли
своеобразного посредника, через которого пере-
давалась воля избравших его людей. Поэтому
для подобного представителя и не нашлось са-
мостоятельного места в политической системе,
а сфера законодательной власти превратилась в
сферу непрофессиональной деятельности.
Со сменой исторических эпох, политиче-
ских режимов, как правило, меняется и органи-
зация местного самоуправления. Естественно
при этом, что и местное самоуправление, вы-
шедшее из недр социалистического общества,
сохраняет на себе «родимые пятна» этого обще-
ства. Собственно, родимые пятна социализма мы
наблюдаем во всех сферах жизнедеятельности
общества: войдите в любой супермаркет, и вы
увидите чисто социалистические очереди в кас-
су, когда из 10–12 касс работают две-три. В мест-
ном самоуправлении – аналогичная ситуация:
как при социализме мнение граждан учитыва-
лось далеко не всегда, так и сегодня мнения жи-
телей территориальных сообществ практически
ничего не значат. А в Послании Федеральному
собранию Президент РФ отмечал, что «местная
власть должна быть устроена так – <…> чтобы
любой гражданин, образно говоря, мог дотянуть-
ся до нее рукой»1.
В современном российском обществе при-
нято говорить о местном самоуправлении на
локальных территориях, изредка центральная
власть вмешивается в законодательное обеспе-
чение самоуправления, проводятся мелкие улуч-
шения, ничего, по сути, не меняя в комфортном
для власти социальном институте. Он есть, как
во многих современных цивилизованных стра-
нах, он функционирует как необходимый при-
знак современного общества, но не более того.
П. А. Столыпин, рассматривая местное самоу-
правление в России, отмечал: «Помимо создания
мелкой частной собственности, помимо землеу-
стройства, помимо агрономической помощи, по-
мимо расширения мелкого кредита, мы стремим-
ся снять также и экономические путы с земств
и городов. Жизнь земская и городская не идет
вперед, главным образом, не из-за недостатка
прав, а из-за недостатка средств (курсив наш.
– Л. А., Е. Н.)»2. Заметим, это говорилось более
ста лет назад, сегодня ситуация практически та
же: «...полномочия у местной власти есть, а де-
нег нету. Дефицит местных бюджетов – 2,5 трлн
рублей, профессиональных кадров не хватает,
муниципалитеты не встроены ни в какую верти-
каль власти и никому не подчиняются – ни феде-
ральной, ни региональной власти»3.
А отсутствие материальной составляющей,
не позволяющей местному самоуправлению за-
нять достойное место, по существу, есть рычаг
власти, плодящий малоактивных и малоиници-
ативных людей, не верящих ни в какую власть,
не связывающих с ней перспектив в улучшении
жизнеобеспечения и позволяющий этой самой
власти проводить в жизнь решения, выгодные ей
самой и аффилированным с ней структурам.
В научной литературе многократно отмеча-
лось, что чрезвычайно важным для формирова-
ния гражданского общества и правового государ-
ства представляется участие населения в местном
управлении. Способов и видов такого участия мно-
жество, однако общественная и гражданская ак-
тивность в решении вопросов местного значения
остается крайне низкой. Это обусловлено многими
причинами. Назовем некоторые: во-первых, поли-
тическая власть на местном уровне давно консоли-
дировалась и монополизировалась и практически
вся состоит из членов «Единой России» ее сторон-
ников и попутчиков. Это обусловило возникнове-
ние тотальной зависимости от нее хозяйствующих
субъектов. В свою очередь, сложившаяся «кла-
новость» власти, как правило, сопровождается
коррупцией, а это порождает отчуждение жите-
лей территориального сообщества от местной
власти. Во-вторых, слабая социальная культура
городского населения, вызванная в значительной
степени длительным отчуждением населения от
средств массовой информации, выраженная в не-
осведомленности о своих правах, приводит к со-
циальной апатии, убеждению в невозможности
повлиять на местные события как политического,
так и социально-экономического характера. Со-
циальная апатия граждан ведет, в свою очередь, с
одной стороны, к обесцениванию и обессмысли-
ванию местного самоуправления как социального
института, что, собственно, и произошло в свое
время с самоуправлением социалистическим, а с
другой – она же (апатия) служит «оправданием»
исполнительной власти, узурпировавшей в зна-
чительной мере функции местного самоуправле-
ния. В-третьих, роль личных связей по-прежнему
велика, особенно в управлении, политике, эконо-
мике и культуре4. Все это приводит к обратной
узурпации местной властью полномочий органов
местного самоуправления и «возрождению» тако-
го удобного для властей предержащих феномена,
как иждивенческий характер этого социального
института, прямым образом транслируемого нам
из «социалистического прошлого».