Понятие современной демократии включает
в себя не только ее нормативные определения как
системы политического правления, опирающей-
ся на ряд фундаментальных принципов, но так-
же мировоззренческие подходы к определению
свободы, прав человека, к отношениям между
обществом и государством, философские и иные
основания человеческого существования в ус-
ловиях современности. В то же время в каждой
исторической эпохе существует определенный
набор стандартов, апробированных реальными
практиками и получивших широкое институцио-
нальное воплощение. В настоящее время к таким
фундаментальным принципам демократическо-
го политического режима относят выборность
властей, принцип разделения властей, верховен-
ство закона, независимую судебную систему, не-
зависимые СМИ, набор разнообразных прав и
свобод личности и гражданина, политический
плюрализм, наличие институтов гражданского
общества и т. д. Данный ряд характеристик мож-
но продолжить, тем более что в настоящее время
ведутся бурные дискуссии о том, можно ли го-
ворить о «национальных» моделях демократии
(адаптированных к уникальным культурным,
историческим и иным условиям развития поли-
тии) или все же должен быть некий универсаль-
ный набор характеристик, норм и принципов,
позволяющих рассуждать о политических режи-
мах в одном смысловом поле.
Попытки подвести разные общества под
общий знаменатель демократичности оказы-
ваются весьма непростой, зачастую предельно
формализованной исследовательской практикой.
Демократизирующиеся общества, в общеприня-
том значении этого термина, также находятся на
абсолютно различных этапах или стадиях это-
го процесса, в силу чего нецелесообразно было
бы подходить с одними и те же критериями и
предъявлять одни и те же требования к оценке
их функционирования. С другой стороны, по-
строение любой объяснительной модели требу-
ет поиска адекватных критериев оценки тех или
иных политических практик, которые можно на-
полнить эмпирикой, проследить их динамику,
сравнить, построить на их основе определенные
корреляции. Несмотря на многочисленные ис-
следования, дихотомия «демократия–авторита-
ризм» продолжает оставаться «общепринятой»
оценочной шкалой в деятельности любого поли-
тического режима, а выборы – одним из таких
универсальных критериев построения подобной
шкалы. Демократия является сложным, много-
уровневым и разноплановым явлением и, без-
условно, не исчерпывается процедурой выборов
как таковых. Однако именно выборы зачастую
создают основу для развития других, более важ-
ных и существенных проявлений демократии.
Но важно подчеркнуть, что основное функци-
ональное назначение выборов – это смена вла-
сти, иначе они теряют свой смысл и значение. За
последние несколько лет в российском законо-
дательстве был принят ряд существенных зако-
нов, вновь изменивших избирательную систему,
имеющих потенциал переформатировать поли-
тическое пространство, сделать его более конку-
рентным, прозрачным и демократичным. Однако
сработает ли этот потенциал, будет зависеть от
множества факторов, выделение и изучение ко-
торых является актуальной задачей современной
российской политической науки.
Одним из таких серьезных нововведений
стало возвращение процедуры прямых непо-
средственных выборов главы исполнительной
власти региона (губернатора). Необходимо от-
метить, что процедура формирования института
высшего должностного лица субъекта РФ про-
шла достаточно длительный и сложный период
своего развития, от полного контроля со сторо-
ны президента до всенародных прямых выборов
населением соответствующего региона. Дело в
том, что Конституции РФ не устанавливает по-
рядка формирования органов власти в регионах.
Только в ч. 1 ст. 77 говорится, что «система ор-
ганов государственной власти республик, кра-
ев, областей, городов федерального значения,
автономной области, автономных округов уста-
навливается субъектами Российской Федера-
ции самостоятельно в соответствии с основами
конституционного строя Российской Федерации
и общими принципами организации предста-
вительных и исполнительных органов государ-
ственной власти, установленными федеральным
законом»1. Стоит согласиться с мнением многих
правоведов о том, что именно конституционная
неурегулированность данного вопроса породила
ситуацию, когда важнейшие конституционные
принципы – всеобщность, равенство, прямое,
тайное голосование и другие – стали объектом
постоянного изменения. Известный российский
специалист в области конституционного права
С. Авакьян отмечает, что за прошедшие годы
только в Федеральный закон «Об основных га-
рантиях избирательных прав и права на участие
в референдуме граждан Российской Федерации»
были внесены поправки и дополнения 53 зако-
нами, зачастую в одном акте были десятки нов-
шеств 2.
Расплывчатая формулировка Конституции
РФ позволила несколько раз поменять и порядок
формирования региональных органов власти.
Так, до 2004 г. губернаторы в России избирались
напрямую населением, но в сентябре 2004 г. этот
порядок был изменен. С этого времени они офи-
циально утверждались в должности решениями
законодательных органов по предложению пре-
зидента. Соответствующий порядок был про-
писан Федеральным законом № 184-ФЗ «Об об-
щих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской
Федерации». Президент вносил кандидатуругубернатора в законодательный орган региона,
а депутаты соглашались или не соглашались с
данной кандидатурой. В период с 2005 по 2012 г.
в политологическом дискурсе сформировалось
такое понятие, как «управляемые выборы», так,
по сути, была охарактеризована процедура на-
значения губернаторов. Однако в конце 2011 –
начале 2012 г. волна протестных выступлений
после выборов в Государственную думу поста-
вила на повестку дня дискуссию о возвраще-
нии непосредственных выборов губернаторов.
Результатом стало принятие соответствующего
Федерального закона «О внесении изменений в
Федеральный закон “Об общих принципах орга-
низации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной вла-
сти субъектов Российской Федерации” и Феде-
ральный закон “Об основных гарантиях избира-
тельных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации”»3.
В соответствии с новым Федеральным зако-
ном высшее должностное лицо субъекта Россий-
ской Федерации избирается гражданами Россий-
ской Федерации на основе всеобщего равного и
прямого избирательного права при тайном го-
лосовании на срок не более пяти лет и не мо-
жет замещать указанную должность более двух
сроков подряд. Кандидат считается избранным,
если за него проголосовало более половины из-
бирателей, принявших участие в голосовании. В
2013 г. выборы в соответствии с новым законода-
тельством уже прошли в 8 регионах Российской
Федерации, в 17 субъектах (данные на 24 апре-
ля 2014 г.) ожидаются в текущем году в единый
день голосования 14 сентября 2014 г.4 Однако
федеральной властью обсуждается инициатива
провести досрочные выборы губернаторов и в
тех регионах, где они должны проходить в 2015 и
в 2016 гг., чтобы «разгрузить» эти регионы перед
парламентскими и президентскими выборами.
Политико-правовой анализ «новой» систе-
мы выборов губернаторов ставит на повестку
дня обсуждение нескольких важных вопросов.
И первым в этом ряду встает вопрос реальной
политической конкуренции, равных прав и воз-
можностей граждан на пассивное избирательное
право, т. е. быть избранными на разные государ-
ственные должности. Интересно, что ч. 3 ст. 32
Конституции РФ гласит, что единственным огра-
ничением избирательных прав граждан является
признание судом недееспособности, а также со-
держание в местах лишения свободы по пригово-
ру суда5. В то время, как ч. 3, 3.1 и 4 ст. 4 ФЗ «Об
основных гарантиях избирательных прав и права
на участие в референдуме граждан Российской
Федерации» перечисляют, кто в России лишен
права быть избранным. Помимо тех категорий,
которые указаны в Конституции, закон вводит
еще несколько категорий, например, пассивного
избирательного права лишаются граждане, под-
вергнутые административному наказанию за
совершение административных правонаруше-
ний (пропаганда и публичное демонстрирова-
ние нацистской атрибутики или символики либо
публичное демонстрирование атрибутики или
символики экстремистских организаций и про-
изводство и распространение экстремистских
материалов)6. Очевидно, что подобные поправки
были приняты как ответы на выдвижение, серьез-
ные позиции (А. Навальный), а иногда и победу
(Е. Ройзман) поддерживаемых оппозиционных
лидеров, против которых всегда можно возбудить
административное или уголовное дело за разжи-
гание экстремизма, что впоследствии лишит их
права баллотироваться на любые посты.
Кандидаты на должность губернатора вы-
двигаются политическими партиями, при этом
важно, что политическая партия вправе выдви-
нуть как члена данной политической партии, так
и беспартийного гражданина. Выдвижение кан-
дидата в порядке самовыдвижения может пред-
усматриваться законом субъекта Российской Фе-
дерации. Однако в подавляющем большинстве
субъектов РФ приняты соответствующие зако-
ны, устанавливающие порядок выдвижения кан-
дидатов только политическими партиями (кроме
г. Москвы, где действующий мэр города С. Со-
бянин участвовал в избирательной кампании как
самовыдвиженец)7.
Федеральная власть объясняет данный факт
принятием новой редакции ФЗ «О политических
партиях», которая значительно упростила по-
рядок регистрации политических партий. Так,
по заявлениям заместителя председателя ЦИК
С. Вавилова, с 2012 г. наблюдается поступа-
тельное увеличение количества политических
партий, активно участвующих в электоральных
процессах 8. На настоящий момент зарегистри-
ровано 77 политических партий, из которых
правом участия в выборах обладают 67. Партии
значительно расширили свое представительство
на выборах в регионах. В единый день голосо-
вания в 2012 г. в выборах принимали участие
26 политических партий, в сентябре 2013 г. уже
54 (имеются в виду все уровни избирательных
кампаний)9.
Однако если посмотреть, сколько из этих
«участвующих» политических партий реально
смогли получить представительство в муници-
пальных, региональных законодательных ор-
ганах власти и тем более повлиять на избрание
своего губернатора, то картина складывается аб-
солютно другая. Выборы в единый день голосо-
вания продемонстрировали успешное выступле-
ние представителей власти и «Единой России»
в подавляющем большинстве территорий, осо-
бенно это характерно для губернаторских выбо-
ров, где использовалась технология временного
исполняющего обязанности главы исполнитель-
ной власти (Московская область, Владимир-
ская область, Забайкальский край, Магаданская
область). В то же время нельзя не сказать, чтоэксперты отмечают и заметную либерализацию
политической жизни, учитывая, что ряд не-
больших, а иногда и неизвестных политических
партий (например мало кому известная Комму-
нистическая партия социальной справедливости
в Волгограде) смогли провести своих представи-
телей в муниципальные органы власти10. Поми-
мо общеизвестных партий, а также находящихся
на слуху «Яблока», «Гражданской платформы»,
«Родины» в представительных органах местного
самоуправления на сегодняшний момент в раз-
ных регионах представлены Партия пенсионе-
ров (Екатеринбург), Российская партия пенсио-
неров за справедливость (Белгород), «Патриоты
России» (Красноярск), «Коммунисты России»
(Майкоп)11. Но важно понимать, что присутствие
представителей этих партий в муниципальных
законодательных собраниях еще ничего не реша-
ет, так как необходимо конвертировать мандаты
в руководящие посты, а это, скорее всего, при
минимальных результатах пока сделать не полу-
чится.
Отчасти свидетельством снижения адми-
нистративных возможностей партии власти на
выборах называют и результаты выборов мэра
г. Москвы, где оппозиционный кандидат А. На-
вальный сумел набрать более 27% голосов. Но те
же социологи отмечают, что основным фактором
стали низкая явка избирателей, причем именно
потенциального электората С. Собянина (уверен-
ность в том, что он и так победит), максимальная
мобилизация протестного электората А. Наваль-
ным в противовес власти, неожиданное голосо-
вание пенсионеров за оппозиционного кандида-
та12. Вряд ли подобную ситуацию можно назвать
формирующейся закономерностью, способной
привести к реальной либерализации политиче-
ского пространства в регионах. Хотя крупные
города, действительно все чаще демонстрируют
протестное голосование.
На выборах законодательных органов субъ-
ектов Федерации, конечно, спектр мелких партий
значительно меньше. На выборах губернаторов
шансы мелких партий вообще стремятся к нулю.
Дело в том, что если даже политическая партия
успешно прошла этап регистрации и получила
право выдвинуть своего кандидата на выборах
губернатора, в соответствии с новым законом
вводится понятие «муниципального фильтра»,
преодолеть который становится почти нереаль-
ным. Для мировой политической практики это
явление весьма привычное (например, исполь-
зуется на президентских выборах во Франции),
нацеленное на отсечение политиков-популистов,
не имеющих серьезной поддержки в обществе,
бизнесе или элитах. Но, как правило, это весьма
небольшой процент порядка 1–2% необходимых
голосов в поддержку. В субъектах Российской
Федерации кандидатов должны поддержать от
5 до 10% депутатов представительных органов
муниципальных образований и избранных на
выборах глав муниципальных образований (кон-
кретная цифра устанавливается в законе субъ-
екта РФ). По сведениям ЦИК, в тех регионах,
где выборы губернатора проходили в сентябре
2013 г., самый маленький процент муниципаль-
ной поддержки установлен в г. Москва (6%), в
основном же это 8% (Забайкальский край, Вла-
димировская область) и 10% (Магаданская об-
ласть, Чукотский АО)13.
Эксперты одного из московских аналитиче-
ских центров наглядно показали, каковы были
возможности прохождения фильтра представи-
телями правящей партии и оппозиции в несколь-
ких субъектах14. Например, во Владимирской
области при проходном барьере в 8% (135 под-
писей) спокойно фильтр проходил только кан-
дидат от «Единой России», контролирующей
почти 63% депутатов муниципальных собраний.
Теоретический шанс мог быть у «Справедливой
России» (6,69%) и КПРФ (5,86%) – при условии,
что они смогут привлечь ресурс так называемых
самовыдвиженцев, которых в области 23,1%
(390 человек). Кандидатам от других партий при
желании принять участие в выборах предстоит
серьезная борьба за голоса независимых депу-
татов, 135 из которых теоретически могут стать
подписантами в пользу представителей ЛДПР.
В Магаданской области, где «Единая Россия»
контролирует 74% муниципального депутатско-
го корпуса, для представителей оппозиционных
партий ситуация более печальная. Чтобы стать
кандидатом на выборах в этом регионе, необ-
ходимо собрать подписи 10% депутатов, т. е.
46 человек. Казалось бы, это немного, но когда
у каждой из остальных партий не более пяти му-
ниципальных депутатов, 46 подписей становятся
серьезным барьером.
Важно отметить, что кандидату необходимо
получить поддержку не менее чем в трех чет-
вертях соответственно муниципальных районов
и городских округов, внутригородских муници-
пальных образований, при этом депутат пред-
ставительного органа муниципального образова-
ния может поддержать только одного кандидата.
Учитывая фактическую зависимость глав мест-
ного самоуправления от руководителей регио-
нов, ставленниками которых они фактически яв-
ляются, нереально и абсурдно рассчитывать на
их подписи в поддержку оппозиционных партий
или самовыдвиженцев. Таким образом, возмож-
ность пойти на выборы ставится в зависимость
от людей, по сути, находящихся в зависимости
от вышестоящих органов власти.
Помимо вышесказанного, в Законе предусмо-
трена норма о том, что кандидату в губернаторы,
участвующему в выборах в порядке самовыдви-
жения, помимо получения указанной поддержки,
необходимо собрать от 0,5 до 2,0% подписей из-
бирателей, зарегистрированных на территории
субъекта Российской Федерации, что делает его
участие в выборах почти нереальным. В такойредакции губернаторские выборы, по крайней
мере, на стадии выдвижения кандидатов, назвать
в подлинном смысле прямыми, открытыми и кон-
курентными весьма затруднительно. На примере
даже нескольких регионов видно, что муници-
пальный фильтр может сделать процесс выдви-
жения кандидатов простой имитацией, когда де-
путаты от партии власти, если и будут отдавать
свои голоса, то для видимости конкуренции. Му-
ниципальный фильтр скорее предназначен для от-
сечения «ненужных» кандидатов, более того, его
применение приведет к усилению зависимости
муниципальных депутатов и глав муниципальных
образований от региональной власти. В итоге вы-
боры губернаторов еще на этом выдвижения кан-
дидатов рискуют превратиться в имитацию.
Помимо «муниципального» новый Закон
предусматривает и так называемый президент-
ский фильтр, правда под ним в информационном
пространстве понимают несколько разные вещи.
Во-первых, в Законе сказано, что Президент
Российской Федерации по своей инициативе
может провести консультации с политическими
партиями, выдвигающими кандидатов на долж-
ность высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации (руководителя высшего
исполнительного органа государственной вла-
сти субъекта Российской Федерации), а также с
кандидатами, выдвинутыми на указанную долж-
ность в порядке самовыдвижения15.
Доверие Президента по-прежнему оста-
ется одним из важных факторов легитимации
власти губернаторов. В 2013 г. в уже принятый
Федеральный закон «Об общих принципах ор-
ганизации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации» была
принята поправка. Согласно дополнению кон-
ституцией (уставом), законом субъекта Феде-
рации может быть предусмотрено, что высшее
должностное лицо субъекта РФ (руководитель
высшего исполнительного органа государствен-
ной власти субъекта РФ) избирается депутатами
законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта Российской
Федерации16. Право предложить президенту по
три кандидата в губернаторы получают партии,
представленные в региональном и федеральном
парламентах. Глава государства направит любые
три из них на рассмотрение регионального пар-
ламента, который одного из них наделит губер-
наторскими полномочиями. Важно подчеркнуть,
что Президент РФ по своей инициативе может
провести консультации с политическими парти-
ями и выдвинутыми в порядке самовыдвижения
кандидатами. Некоторые политологи именно
эту процедуру обозначили, как «президентский
фильтр». Его использование необязательно, но
сама возможность прямого вмешательства пре-
зидента также ставит под вопрос демократич-
ность процедуры.
В итоге субъекты Федерации теперь само-
стоятельно могут определять режим выборов
главы субъекта Федерации – прямой или кос-
венный. В настоящий момент законодательные
собрания Дагестана и Ингушетии приняли со-
ответствующие законы о выборах губернато-
ров региональными парламентами. Поправка о
косвенных выборах была принята в результате
просьбы некоторых национальных республик,
аргументирующих невозможность проведения
всенародных выборов угрозой межнациональ-
ных конфликтов между проживающими пред-
ставителями разных этнических групп на терри-
тории региона. Парадокс заключается в том, что
одно из предназначений выборов – это публич-
ное обсуждение, столкновение разных позиций,
мнений, возможность решения определенных
конфликтов в правовом поле. Очевидно, что все
равно победит тот, кого поддержит большинство,
т. е. представитель доминирующей этнической
группы (скорее всего он и будет предложен Пре-
зидентом), однако существующие противоречия
так и останутся вне поля общественного обсуж-
дения и будут по-прежнему решаться на уровне
лоббирования клановых интересов. В итоге при-
нятие соответствующего законопроекта изна-
чально лишает выборы одного из главных пред-
назначений, подрывает мнение о демократии как
возможности согласования интересов в много-
составных обществах. Более того, если условия
выдвижения кандидатов на аналогичную долж-
ность в различных регионах будут принципиаль-
но разными, не станет ли это нарушением рав-
ного пассивного избирательного права граждан
РФ?
Помимо обозначенных поправок в соответ-
ствии с новым законодательством предусмотре-
на процедура утраты доверия президента. При
этом основанием для утраты доверия Президен-
та РФ является выявление в отношении высшего
должностного лица субъекта Российской Феде-
рации (руководителя высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта Россий-
ской Федерации) фактов коррупции или неурегу-
лирование конфликта интересов как правонару-
шений, предусмотренных Федеральным законом
от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодей-
ствии коррупции»17. Важно понимать, что речь
идет не о вступившем в силу решении суда, а
просто о «выявлении фактов», то есть у прези-
дента исключительное право решать, является
ли человек коррупционером или нет.
Подводя предварительные итоги, следует
сказать, что новый Закон о выборах губерна-
торов является «имиджевым» для власти, на-
целенным на повышение легитимности власти
или, если быть более точными, на обеспечение
публично признаваемой легитимности выбо-
ров. Вследствие множества политических ре-
шений последних лет доверие общества к ин-
ституту выборов стало минимальным, явка навыборах разного уровня колеблется в пределах
30-40 % (не считая некоторых национальных
республик)18. Население не верит ни в право
выбора, ни в то, что от их голоса что-то может
зависеть, соответственно, решения, принимае-
мые в результате таких выборов, априори вы-
глядят нелегитимными. Введение процедуры
всенародных выборов может отчасти испра-
вить данную ситуацию. С проблемой легитим-
ности тесно связана и проблема политической
ответственности. Стоит согласиться с мнени-
ем Р. Ф. Туровского о том, что процедура пря-
мых выборов снимает с президента персональ-
ную ответственность за выбор губернатора19,
перекладывая ее на общество и местные элиты.
В добавление к этому, выборы явно придадут
политический вес всенародно избранным гла-
вам регионов. Выиграют и привычные поли-
тические партии (прежде всего «Единая Рос-
сия»), которые смогут получить возможность
улучшить позиции в случае победы на губер-
наторских выборах своего кандидата. В итоге
процедура выборов губернаторов нацелена на
легитимацию результатов выборов и смещение
центров политической ответственности за про-
исходящее в регионах.
Все вышесказанное позволяет сделать вы-
вод о том, что при сохранении либеральной
риторики и демократических процедур право
граждан избирать и быть избранными весьма
ограниченно, о чем говорят введение различных
неконституционных барьеров на стадии выдви-
жения кандидатов, действие «муниципального»,
«президентского» фильтров, усложнение сбора
подписей, контроль со стороны вышестоящих
органов власти, партии власти и т. д. По сути,
главным итогом принятия анализируемого Зако-
на может быть полная предсказуемость выборов
на всех этапах. Причем эта предсказуемость мо-
жет обеспечиваться в правовом поле, без грубых
нарушений типа фальсификаций результатов
голосования, при помощи отказа в регистрации,
невозможности преодолеть «муниципальный
фильтр», неравного доступа кандидатов к СМИ и
других подобных мер. В результате политиче-
ские элиты сохранят контроль над выборами и
политической активностью в государстве.